Base Erosion and Profit Shifting, apa pengaruhnya bagi Indonesia?

Perusahaan multinasional seperti Google, Amazon, Starbucks, Microsoft dalam dua tahun terakhir menjadi sorotan karena penghindaran pajak[2]. Sorotan terjadi karena masalah ketidakadilan dan etika karena mereka tidak melanggar hukum. Yang menjadi pertanyaan, apakah masalah ini yang turut juga dibahas para pemimpin negara-negara G20 menjadi relevan di Indonesia atau negara berkembang lainnya serta permasalahan apa yang harus dihadapi.
Google yang mendirikan anak perusahaan di Irlandia[3],  Amazon yang mendirikan perusahaan perantara di Luxembourg untuk pasar Eropa dan penjualan e-commerce hingga Starbucks yang menyalurkan bahan baku lewat perusahaan perantara di Swiss[4]  adalah salah satu contoh struktur yang banyak dibuat untuk menghindari pajak. Di Indonesia, banyak investasi dilakukan dengan mendirikan holding company di Belanda, Singapura hingga Mauritius.[5]  Dalam beberapa contoh, perusahaan multinasional mampu meminimalkan atau bahkan menihilkan, atau double non taxation, dalam hal penghasilan seperti dividen, bunga, royalti, capital gain, jasa atau penghasilan lainnya.  

Laporan BEPS

Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), seperti contoh diatas, menjadi permasalahan karena base erosion berarti berkurangnya pendapatan pajak yang mengancam kewenangan perpajakan dan keadilan perpajakan di banyak negara dengan cara profit shifting[6].  Masalah BEPS menunjukkan adanya kekurangan dalam peraturan perpajakan antar negara yang banyak bersandar pada perjanjian penghindaran pajak berganda (P3B), atau juga dikenal sebagai tax treaty, yang mengatur hak pemajakan antar negara dan banyak mengacu pada model atas tax treaty yang dikeluarkan oleh Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)[7].  BEPS juga menunjukkan kekurangan atas peraturan pajak dalam negeri yang mengatur tentang perpajakan internasional termasuk peraturan atas penghindaran pajak (anti-avoidance rule) dan peraturan transfer pricing.  
Laporan BEPS dari OECD menunjukkan adanya permasalahan kunci BEPS yakni: [8]

• international mismatches dalam hal penentuan karakter entitas dan instrumen,
• penerapan konsep tax treaty atas laba dari penyerahan barang dan jasa secara digital;
• perlakuan pajak atas transaksi keuangan seperti pemberian hutang antar perusahaan;
• transfer pricing terutama atas pemindahan resiko dan barang tak berwujud,  pemecahan secara artifisial dalam kepemilikan aset atau transaksi yang jarang terjadi atas perusahaan yang independen;
• keefektifan atas aturan penghindaran pajak seperti anti avoidance rule, controlled foreign corporation, thin capitalisation untuk mencegah penyalahgunaan tax treaty (treaty abuse), dan
• tersedianya harmful preferential regimes.

Dengan melihat permasalahan kunci diatas, OECD telah menerbitkan laporan lanjutan tentang rencana aksi atas BEPS[9],  yang berisi 15 aksi. Rencana aksi tersebut diantaranya adalah aksi untuk mengatasi masalah ekonomi digital, permasalahan pajak atas aktiva tak berwujud (intangible asset), metodologi untuk pengumpulan data serta analisa atas BEPS, pengungkapan perencanaan pajak yang agresif (aggressive tax planning) atau peraturan baru atas transfer pricing documentation.
Untuk negara berkembang, Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) juga melakukan penelitian atas permasalahan BEPS khususnya untuk negara berkembang agar dapat mendukung negara berkembang atas permasalahan tersebut yang sejalan dengan pandangan PBB atas pajak internasional[10].  Permasalahan umum bagi negara berkembang dalam BEPS adalah karena sebagian besar negara berkembang lebih mengutamakan masalah sumber pajak dalam negeri dan bukan pengalihan penghasilan perusahaan dalam negeri ke yuridiksi dengan pajak rendah atau tanpa pajak, pajak perusahaan banyak berasal dari investasi asing yang masuk, juga karena keterbatasan kapasitas dari otoritas perpajakan di negara berkembang[11].

Penggeseran laba

ggeseran laba atau profit shifting tidak dapat dilepaskan dari offshore financial center atau negara-negara yang disebut tax haven yang tidak mengenakan pajak atau mengenakan pajak dengan rendah, tidak mempunyai transparansi atau pertukaran informasi perpajakan seperti dijelaskan dalam laporan OECD Harmful Tax Competition[12].  Undang- Undang Pajak Penghasilan (UU PPh) juga menjelaskan tentang tax haven di pasal 18(3c) tentang penjualan saham meski belum ada definisi jelas tentang tax haven.
Tax haven terkait dengan offshore financial center yang memberikan pelayanan bisnis bagi pihak-pihak yang berada di luar negeri dan bukan residen di negara tersebut[13],  meski tidak berarti satu negara akan selalu berada dua kategori tersebut namun ciri utamanya adalah hukum dan peraturan di negara tersebut dapat digunakan untuk melalukan penggelapan atau penghindaran pajak di negara lain. [14]
Karena penghindaran pajak dengan tax treaty, beberapa negara merubah atau membatalkan tax treaty seperti Inggris, Indonesia serta Jepang yang merubah tax treaty dengan Malaysia karena permasalahan Labuan dengan adanya Labuan Offshore Business Activity Tax Act,[15]  Indonesia yang membatalkan tax treaty dengan Mauritius atau bahkan Mongolia yang membatalkan tax treaty dengan Belanda,[16]  dimana semua ini disebabkan pendapat adanya penyalahgunaan tax treaty.

Permasalahan bagi Indonesia

Untuk mengatasi masalah penghindaran pajak diperlukan peraturan atas penghindaran pajak (anti avoidance rule) yang di Indonesia dapat ditemukan dalam pasal 18 UU PPh tentang transfer pricing, controlled foreign corporation atau special purpose vehicle yang dijelaskan lebih lanjut dalam Peraturan Dirjen Pajak No. PER-61/PJ/2009 tentang tata cara penerapan P3B, PER-62/PJ/2009 tentang pencegahan penyalahgunaan P3B dan PER- 43/PJ/2010 tentang transfer pricing.
PER-61 dan PER-62 tersebut merupakan satu kemajuan karena menolak pemberian keuntungan tax treaty seperti penurunan tarif pajak dan pembebasan pajak dalam hal penyalahgunaan tax treaty seperti adanya penggunaan struktur perusahaan yang tidak mempunyai substansi ekonomi dan penerima penghasilan bukan merupakan pemilik yang sebenarnya atas manfaat ekonomis dari penghasilan (beneficial owner).
Persyaratan tambahan untuk perusahaan luar negeri untuk mendapat keuntungan tax treaty, seperti tertera dalam Certificate of Domicile (COD), sebenarnya memiliki beberapa permasalahan yang perlu dijawab seperti:

1. memiliki manajemen tersendiri untuk menjalankan usaha
   Bagi perusahaan multinasional, substansi usaha dapat dilakukan dengan membuat alihdaya (outsource) atas kegiatan manajemen seperti halnya trust office yang banyak terdapat di Belanda yang menyediakan jasa substansi usaha bagi perusahaan perantara.[17]
2. memiliki jumlah personel yang cukup dan berkualifikasi.
   Tidak ada kejelasan tentang berapa jumlah yang harus dipenuhi.
3. penghasilan yang diperoleh dikenakan pajak di negara tempat kedudukan perusahaan asing.
   Perusahaan asing dapat berargumen bahwa penghasilan dikenakan pajak dengan tarif nol persen dan bukan dibebaskan pajak agar mendapatkan keuntungan tax treaty.
4. tidak lebih dari 50% penghasilan yang diterima diberikan kepada pihak lain.
   Dalam beberapa struktur perusahaan multinasional terdapat fiscal unity atau tax grouping  atas beberapa perusahaan yang dapat digunakan untuk memenuhi persyaratan ini karena penghasilan tidak diberikan kepada pihak lain. Demikian juga bentuk badan usaha di luar negeri tidak hanya berupa limited liability company tapi juga badan lain seperti partnership, yayasan hingga trust  yang dapat digunakan juga untuk penghindaran pajak.

Dalam laporan BEPS juga diberikan berbagai contoh struktur yang dapat digunakan perusahan multinasional untuk penghindaran pajak untuk e-commerce, kegiatan manufaktur atau penggunaan holding company[18] dimana struktur perusahaan dapat dipakai untuk menguji apakah peraturan PER-61 dan PER-62 diatas dapat diterapkan untuk menghentikan penyalahgunaan P3B.
Untuk masalah transfer pricing, kemajuan terjadi setelah persyaratan untuk penerapan arm’s length principle dalam hubungan istimewa diterapkan sesuai PER-43 diatas. Peraturan transfer pricing yang lebih banyak mengacu pada OECD Transfer Pricing Guidelines[19],  perlu juga untuk memperhatikan permasalahan yang diungkapkan United Nations Practical Manual on Transfer Pricing for Developing Countries bahwa negara berkembang mempunyai permasalahan dan cara pandang yang berbeda dalam hal transfer pricing seperti dalam hal pembayaran royalti, jasa maklon hingga masalah intangibles. [20]
Pertukaran informasi dapat digunakan untuk mengatasi masalah penghindaran pajak, meski sepertinya lebih berkaitan erat dengan permasalahan penggelapan pajak dan Indonesia dapat menggunakannya untuk meningkatkan penerimaan pajak dengan pertukaran data perpajakan seperti data perbankan dan institusi keuangan serta data kepemilikan perusahaan, partnership, trust, yayasan hingga collective investment schemes [21]

Kesimpulan

BEPS merupakan satu permasalahan yang juga dihadapi Indonesia dan merugikan Indonesia dalam hal perpajakan. Diperlukan peraturan yang lebih baik untuk mengatasi penghindaran pajak di Indonesia karena masih adanya kelemahan peraturan perpajakan yang perlu diperbaiki. Kelemahan peraturan peraturan dapat berarti berkurangnya atau menghilangnya pendapatan pajak terutama berkaitan dengan penghasilan perusahaan multinasional di Indonesia.

[1] Penulis adalah Alumni Universitas Indonesia dan European Tax College, Tilburg University, Netherlands. Tulisan ini didasarkan atas seminar dengan topik sama di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Indonesia.

[2] “Factbox: Apple, Amazon, Google and tax avoidance schemes”, Reuters, http://www.reuters.com/article/2013/05/22/us-eu-tax-avoidance-idUSBRE94L0GW20130522  

[3] “Man Making Ireland Tax Avoidance Hub Proves Local Hero”, Bloomberg, http://www.bloomberg.com/news/2013-10-28/man-making-ireland-tax-avoidance-hub-globally-proves-local-hero.html 

[4] Special Report: How Starbucks avoids UK taxes, Reuters, http://www.reuters.com/article/2012/10/15/us-britain-starbucks-tax-idUSBRE89E0EX20121015

[5] Sebagai contoh dapat dilihat dari laporan BKPM tentang negara asal investor untuk investasi di Indonesia; http://www.bkpm.go.id/img/Press%20Release%20TW%20I%202014%20-%20ind%20-%2024%20April.pdf

[6] OECD Report, Addressing Base Erosion and Profit Shifting, 2013.

[7] Istilah OECD (www.oecd.org) menunjuk pada organisasi ekonomi internasional beranggotakan 34 negara yang umumnya negara-negara maju yang memiliki misi untuk mendukung kebijakan yang akan meningkatkan ekonomi dan kehidupan sosial. Indonesia bersama-sama dengan Tiongkok, Brazil, India, Rusia,Afrika Selatan telah menjadi “key partner” bagi OECD (http://www.oecd.org/about/membersandpartners/#d.en.194378)

[8] Id, lihat Chapter 5, Addressing concerns related to base erosion and profit shifting, terutama atas key pressure areas.

[9] Lihat OECD Report, Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, 2013. Pada bagian ketiga dari laporan itu dijelaskan tentang Action Plan secara rinci.

[10] Subcommittee on Base Erosion and Profit Shifting Issues for Developing Countries, UN, http://www.un.org/esa/ffd/tax/BEPS_note.pdf.

[11] “Protecting the Tax Base of Developing Countries: An Overview”’ Hugh J. Ault, Brian J. Arnold;
Papers on Selected Topics in Protecting the Tax Base of Developing Countries, Mei 2013

[12] OECD Report, Harmful Tax Competition, An Emerging Global Issue, http://www.oecd.org/tax/transparency/44430243.pdf; laporan ini sering digunakan untuk menjelaskan tentang tax haven.

[13]Concept of Offshore Financial Centers: In Search of an Operational Definition, IMF Working Paper, 2007

[14] Identifying Tax Haven and Financial Offshore Centers, Tax Justice Network. http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/Identifying_Tax_Havens_Jul_07.pdf

[15] Ada sekitar 11 negara yang mengecualikan Labuan dalam tax treaty dengan Malaysia, http://www.lowtax.net/information/labuan/labuan-tax-treaty-introduction.html  

[16] Should the Netherlands sign tax treaties with developing countries?, SOMO, Netherlands (Centre for Research on Multinational Corporations), 2013.

[17] The Netherlands, A Tax Haven?, SOMO, 2006. Dalam laporan ini dijelaskan adanya trust office di Belanda yang memberi penjelasan tentang perusahaan Belanda yang diatur oleh trust office yang jumlahnya ribuan dan juga menyebut adanya perusahaan Indonesia yang mempunyai perusahaan perantara di Belanda

[18] Lihat Annex C : Examples of MNEs’ tax planning structures dari OECD Report, Addressing Base Erosion and Profit Shifting.

[19]OECD Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations. banyak digunakan sebagai rujukan dalam sengketa transfer pricing di Indonesia.

[20] http://www.un.org/esa/ffd/documents/UN_Manual_TransferPricing.pdf 

[21]Offshore Bank, Financial Center dan Penggelapan Pajak di Indonesia,  Andreas Adoe, Harian Kontan, 10 Maret 2014.